房地產稅在我國討論多年,繼今年3月5日李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“穩步推進房地產稅立法”后,全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖近日透露“房地產稅法草案完善有望提速”,再次把房地產稅推到聚光燈下。

明確房地產稅的功能定位

對于我們為何要引入房地產稅,眾說紛紜。其中比較有代表性的說法包括降房價、調節收入和拓展稅源、倒逼公眾參與,等等。我無意否認房地產稅開征后可能對房價產生的影響,因為納稅人完全有可能因需要繳納房地產稅而作出處置應稅房地產的選擇,從而改變房地產市場的供求狀況和價格走勢。但房地產稅作為一種地方稅收,其最本質的功能應該是籌措地方財政收入、為轄區居民提供基本公共服務。這是討論房地產稅的實體課稅要素應當如何設計的理論前提。

事實上,中央文件中提及房地產稅,也多把其定位為一種長效調控機制,而非讓房價應聲而降的短期措施。今年1月21日習近平同志在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表講話,首提長效機制方案,明確長效機制的目標是房地產市場平穩健康發展。換言之,包括房地產稅在內的長效機制的立腳點是房地產市場的平穩健康發展,而不是單純的降房價。

房地產稅制設計是我國房地產稅收體系改革的有機組成部分

一些文獻把房地產稅定義為一個概括性的概念,泛指房地產開發、交易、保有各個環節的各種稅收。這個當然與本文所討論的作為一個獨立稅種的房地產稅不同。但是,我們將房地產稅這一新稅種引入現有的房地產稅收體系中,必然涉及房地產稅與現有稅種的協調問題。

我國現有的房地產稅收種類復雜,包括開發環節的耕地占用稅和土地增值稅,交易環節的企業所得稅、個人所得稅、印花稅、契稅、增值稅、城市維護建設稅和教育費附加,以及保有環節的城鎮土地使用稅和房產稅。需要特別說明的是,幾年前開始的上海和重慶的試點只是房產稅的征收擴大到自住房的試點,而非房地產稅的試點。

現行的房地產稅收體系,因其重開發流轉、輕保有的不合理稅負分配格局,以及租賃稅費種類繁多復雜,容易導致重復征收的問題,一直被理論界詬病,并建議對我國的房地產稅制統籌進行系統的改革。具體到房地產稅,因為房地產稅將對保有房地產所有權的土地和房屋按其合并價值進行征稅,因此,在房地產稅開征后,繼續征收土地使用稅肯定是不合適的。換言之,在房地產稅開征后,現有的房產稅和土地使用稅就沒有繼續存在的必要和正當性了。

我認為,從長遠看,房地產稅不僅應該取代現行的房產稅和土地使用稅,而且還應該將目前征收的城市維護建設稅和教育費附加也并入房地產稅中。從國外經驗看,征收房地產稅更多的是通過征稅來滿足地方必要的公共財政支出的一個手段。2018年全國兩會期間,時任財政部副部長史耀斌回答記者提問時也明確指出,房地產稅屬于地方稅,它的收入歸屬于地方政府。地方政府用這些收入來滿足比如教育、治安和其他一些公共基礎設施的支出。果真如此,則房地產稅正式開征后,繼續征收城市維護建設稅和教育費附加就失去了其正當性。

房地產稅的立法和實施應該穩步推進

以稅種整合為特征的房地產稅制改革成為近年來經合組織國家的一個趨勢,但各國在房地產稅制改革上都采取了謹慎穩步推進的策略。李克強總理在今年的《政府工作報告》中強調要“穩步推進房地產稅立法”,事實上,這也是我們一貫的策略。早在2017年12月20日,時任財政部部長肖捷就明確提出要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則,推進房地產稅立法和實施。

穩步推進客觀上有利于全社會通過長期的討論,消除爭議,最終形成共識,為房地產稅的順利實施營造有利的社會環境。但更重要的是,房地產稅的立法和實施“牽一發而動全身”,也需要進行充分的研究和論證。例如,今年3月25日國家稅務總局原副局長許善達在“2019網易經濟學家年會·中改院論壇”上就表示,房地產稅處在研究起草階段,還沒有形成共識,有很多問題還在研究,并且意見分歧不小。

如前所述,房地產稅的引入涉及整個房地產稅制的改革,如何整合協調房地產稅和現行征收的稅費之間的關系,就需要認真研究。這里的整合協調絕不只限于稅種的合并和簡化。引進房地產稅除簡化稅種(避免重復征稅)外,還要解決我國現行房地產稅制“重交易、輕保有”的問題。遵循這一邏輯,在對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅后,我們還應該適當降低建設、交易環節的稅費負擔。建設、交易環節的稅費負擔如何降、降多少,也是需要認真研究的問題。

房地產稅制改革還不是問題的全部。現行的房地產稅制是在城鄉割裂的土地利用制度下產生和發展出來的。隨著農村土地制度改革的深入,農村集體土地上的房屋也會越來越多地被用于工商業和租賃居住(集體土地上的租賃住房試點)。因此,將來對集體土地上的房屋是否征稅、如何征,也需要通盤考慮。

2012年12月,習近平同志在廣東考察工作時指出,現在我國改革已經進入攻堅期和深水區,我們必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機深化重要領域改革。房地產稅的立法和實施,不僅需要執政黨和政府的勇氣和智慧,也需要全社會的耐心和理解,我們拭目以待。

(作者單位:北京大學房地產法研究中心)